DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL: EL SILENCIO ADMINISTRATIVO VIOLA EL DERECHO DE PETICIÓN (Parte I y II)

Nota aclaratoria. Al público, el presente material por su importancia e interés han sugerido sea reeditada en versión actualizada y complementada. Agradezco a los amigos lectores y amigas lectoras por su participación activa y dinámica hacen que mi compromiso sea la de seguir contribuyendo a la cultura del comercio internacional y el derecho estén al alcance del interés y beneficio de la sociedad en general.

En pleno siglo XXI la sociedad civil enfronta una serie de desafíos inherentes no sólo en el plano económico, político, social sino también en el ámbito jurídico principalmente referente a los derechos fundamentales que consagra la Constitución Política del Estado de Bolivia principalmente. De cualquier manera la vida civil se interrelaciona con la Administración Pública del Nivel Central del Estado en las distinta áreas de los órganos administrativos. En los artículos anteriores las mencioné frecuentemente la importancia de los derechos constitucionales que rigen en el diario vivir de los ciudadanos en democracia y estado de derecho. En esta oportunidad me referiré al Derecho Procesal Constitucional disciplina que estudia el análisis de las derechos fundamentales, garantías constitucionales y la vigencia de los mismos “latu sensu”, es decir los instrumentos predominantemente procesales estén orientados a la reintegración del orden Constitucional que ha sido desconocido o violado por el órgano del poder público sostuvo Héctor Fix-Zamudio (Investigador Emérito del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM).

El tratadista colombiano Ernesto Rey Cantor al respecto define: “El derecho procesal constitucional, como un conjunto de normas jurídicas contenidas en la Constitución y las leyes, que regulan las actuaciones y procesos constitucionales, cualquiera que sean los órganos encargados de preservar la supremacía de la Constitución en estado de derecho”. En otras palabras estudia la Constitución en su esencia misma, según Badini: “La Constitución es la ley fundamental de la organización de un Estado”. Es la regulación normativa básica de la cual emana la validez de todo el ordenamiento jurídico de una sociedad política.

El Derecho Constitucional es la norma sustantiva y el derecho procesal constitucional es la norma adjetiva. Mientras que el derecho administrativo estudia el funcionamiento orgánico de la administración pública en sus diferentes reparticiones de los órganos del Estado.

Si logramos avanzar en su análisis  podemos comprobar que en la vida diaria los ciudadanos de manera directa o indirectamente su actividad se halla vinculada  con la administración pública, por ejemplo, algunos con el comercio exterior, el derecho tributario relativo al pago de aranceles aduaneros; los impuestos nacionales o municipales, impuestos a los bienes inmuebles; así como en materia penal, civil, laboral, derechos humanos, etc. Así sucesivamente encontraremos una lista larga de vinculación con la actividad pública, es decir con el servicio público. Me refiero a la relación interactiva entre un sujeto particular denominado administrado y la administración pública ejercida por el servidor público lo establece el art. 232 de la Constitución Política del Estado de Bolivia.

Efectos del silencio administrativo

El derecho público contemporáneo está prestando una atención creciente a los efectos del “silencio administrativo”. Las primeras expresiones se produjeron dentro del derecho constitucional y administrativo, por ej. En el derecho tributario se propició con soluciones particulares, realmente innovadoras en algunos institutos como la consulta y el recurso o la acción de amparo. Sin embargo, es preciso saber qué es el “silencio administrativo”, voy a partir de un caso en particular, cualquier ciudadano común recurre ante la administración pública a efecto de solicitar un documento público o tal vez una consulta escrita o verbal, etc., la administración no ha respondido a la petición o requerimiento quedando el administrado sin respuesta alguna a eso se le denomina silencio administrativo. Para comprender mejor recurrimos a los aportes de los estudiosos en la materia como:

Gonzales Navarro sostiene que el silencio administrativo puede definirse como una ficción que la Ley establece en beneficio del interesado y en virtud de la cual se considera estimada (silencio positivo) o desestimada (silencio negativo) la solicitud de aquél cuando la administración incumple el deber que tiene de resolver y se dan los demás requisitos exigidos por Ley. El silencio debe entenderse siempre como un complemento de la obligación de resolver. Corroborada por Mirta Sotelo de Andreu, que el silencio administrativo sea “positivo o negativo” es un acto administrativo”. (Publicación de Ediciones RAP, Buenos Aires, 1998. Pág. 49).  

Para el tratadista Juan Carlos Cassagne, refiriéndose a la actividad de la administración pública (…) “esta actividad necesita hallarse siempre orientada a la satisfacción del bien de los integrantes de la comunidad”. (Derecho Administrativo Tomo II, pág. 41, Séptima edición actualizada. Abeledo Perrot).

Gualterio Monacelli en su obra (Elementos de Derecho Administrativo y Legislación Fiscal y Aduanera, Novena edición, Editorial El Ateneo, Buenos Aires) haciendo mención al Estado, expresa: “El concepto de Estado comprende necesariamente el de autoridad, es decir, de la facultad o poder establecido a favor de una persona o de un conjunto de personas, llamadas gobernantes, sobre otras, llamadas gobernados, que están subordinados a las primeras. Aquel poder o facultad por el cual los gobernantes imponen la ejecución o el cumplimiento de sus órdenes, empleando la fuerza pública cuando fuere necesario, se denomina autoridad política”.

Miguel S. Marienhoff en su obra (Tratado de Derecho Administrativo) al referirse a la actividad del Estado afirma: “…toda actividad del Estado hállase atribuida a tres ramas especiales: legislación, justicia y administración que les es común del gobierno en la administración de los negocios en el sentido de una buena política y de interés general”. La administración como actividad del Estado que debe ejercerse dentro del orden jurídico y de acuerdo con los fines de la Ley.

A parir de los postulados precedentes podemos extraer conceptos valiosos como el interés público, la satisfacción social, la responsabilidad pública del Estado, la obediencia a la Constitución y las leyes, etc. Sin embargo, hoy en día al parecer estamos enfrentados en circunstancias conflictivas de no poder obtener el resultado positivo o negativo de la administración pública por el contrario dejando al peticionario en un estado de indefensión. En resumidas cuentas el silencio administrativo cualquiera sea su naturaleza constituye una clara violación del derecho de petición consagrado en la Constitución poniendo en peligro las garantías constitucionales de los individuos que conduce a un estado de ignorancia y de sometimiento al poder público lo cual es contrario a la Constitución y a las leyes.

El Derecho de Petición un Derecho Constitucional

En el estado derecho y democrático la petición es un derecho civil fundamental reconocido por la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia lo establece el art. 24, entiéndase bien “un derecho constitucional” NO, como un derecho simbólico y abstracto. El art. 235 de la CPE., (…) las servidoras y servidores públicos  en el ejercicio de sus funciones tienen como obligación de precautelar el interés social del pueblo boliviano, misma que concuerda con el art 108 de la Constitución.

El derecho de petición, es una garantía constitucional que le permite a los ciudadanos formular solicitudes respetuosas a las autoridades y obtener consecuentemente una respuesta formal y pronta, oportuna y completa sobre el particular, la cual debe necesariamente ser llevada al conocimiento de quien o quienes lo soliciten, para que se garantice eficazmente este derecho. Vale decir, desde este punto de vista, el derecho de petición involucra no solo la posibilidad de acudir ante la administración pública, sino que supone, un resultado de ésta, que se manifiesta en la obtención de una pronta resolución. Sin este último elemento, el “derecho de petición” no se realiza, es esencial al mismo. Sin embargo, es preciso destacar que el derecho de petición puede ser de interés general o particular de quien lo solicite pero al fin un “derecho” que no puede ser rechazado por la autoridad pública interviniente.

Estimo que el Derecho de Petición puede hoy constituir un debate concreto entre la sociedad civil y los entes públicos lo que permitiría allanar o mejor dicho establecer el punto de equilibrio dentro el estado de derecho y, no un mero papel legitimador de decisiones políticas contradictorias a la Constitución.

El respeto al Derecho de Petición depende por una parte de quién lo practica, y que su petición esté bien construida y expresada. Significa, que el peticionante o la peticionante podrá pedir incluso por intermedio de su representante o apoderado conforme establecen las disposiciones del Código de Procedimiento Penal, Civil, Comercial, etc. Si la sociedad civil ignora o desconoce este derecho fundamental claro está su alcance podría ser como un mero símbolo lo cual es inaceptable en el sistema democrático y la vigencia del estado de derecho. Definitivamente el derecho de petición permite a las personas dirigirse a los poderes públicos, tanto a los órganos parlamentarios como a los gobiernos, con una petición cuyo contenido puede ser muy diverso. Desde una petición puntual hasta una petición dirigida a la elaboración de una norma. La petición puede ser formulada ante cualquier autoridad y está obligada a contestar, porque de lo contrario resultaría ilusorio este derecho más adelante abordaremos con mayor amplitud.

La Petición en el Derecho Comparado

Por la esencia misma de la petición implica una mayor relevancia en las modernas Constituciones que ha ocupado un espacio importante en la vida política de los Estados.

Brasil. Es permitido a cualquiera hacer petición a poderes públicos, denunciar abusos de las autoridades y promoverles la responsabilidad. (Art. 33, numeral 1).

Uruguay. Todo habitante tiene el derecho de petición para ante todas y cualesquiera autoridades de la República. (Art. 30)

Perú. A formular peticiones individual o colectivamente, por escrito ante la autoridad competente, la que está obligada a dar una respuesta también por escrito dentro el plazo legal, bajo responsabilidad. (Art. 2, numeral 20)

Ecuador. El derecho de derecho dirigir quejas y peticiones a las autoridades, pero en ningún caso en nombre del pueblo; y a recibir la atención o las respuesta pertinentes en el plazo adecuado. (Art. 23, numeral 15).

España. Todos los españoles tendrán el derecho de petición individual y colectivamente, por escrito, en la forma y en los efectos que determine la ley. (Art. 29, numeral 1)

Argentina. Todo habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio (…) de peticionar a las autoridades. (Art. 14)

Alemania. Todos tendrán derecho individualmente o en grupo a dirigir peticiones o quejas por escrito a las autoridades competentes y a la representación del pueblo. (Art. 17).

Chile. El derecho de presentar peticiones a la autoridad, sobre cualquier asunto de interés público o privado, sin otra limitación que la de proceder en términos respetuosos y convenientes. (Art. 14).

Grecia. Cualquier persona, o varias actuando en común, tendrán derecho, siempre que se adapten a las leyes del Estado, a dirigir peticiones por escrito a las autoridades, las cuales deberán actuar con la mayor rapidez posible, de acuerdo con las disposiciones en vigor y de ofrecer al peticionario una respuesta escrita motivada, conforme a lo dispuesto en la ley. (Art. 10, numeral 1).

México. Los funcionarios y empleados públicos respetarán en el ejercicio del derecho de petición, siempre que esta se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en materia política, sólo podrán hacer uso de este derecho los ciudadanos de la República. A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien háyase dirigido, la cual tiene la obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario. (Art. 8).

Venezuela. Toda persona tiene el derecho de representar o dirigir peticiones ante cualquier autoridad, funcionario público o funcionaria pública sobre los asuntos que sean de la competencia de éstos o éstas, y de obtener oportuna y adecuada respuesta. Quienes violen este derecho serán sancionados o sancionadas conforme a la ley, pudiendo ser destituidos o destituidas del cargo respectivo. (Art. 51).

Podemos ver en las Constituciones de los países mencionados la “Petición” es un derecho fundamental irrenunciable del individuo que no admite objeción alguna por parte de la autoridad pública competente, para conocer y resolver el caso concreto del o de la peticionante. Se observa que en Constituciones como ser la México, Alemania y Grecia la petición es por escrito y en los demás países al no especificar consideramos que pueden ser verbal o por escrito como la Constitución boliviana. Finalmente la petición puede efectivizarse individual o colectivamente en este aspecto coincide con la de Bolivia.  

La Petición un Derecho Humano

La Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana Bogotá, Colombia, 1948 en su art. XXIV establece: “Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya sea por de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución”.

Sin lugar a dudas resulta inadmisible cualquier objeción que pretenda desvirtuar la Petición un derecho fundamental como si fuera un derecho cualquiera abstracto y simbólico. Sin embargo, en la práctica pasa inadvertido muchas veces por la falta de políticas de concientización constitucional en la sociedad, por otra, la falta de interés por parte de la población.

Es un derecho humano la Petición por la esencia misma de su valoración intrínseca materializada luego en la acción objetiva del individuo, un derecho natural reconocido por la norma positiva constitucional. El derecho de petición es como el derecho a la vida, a la salud, a la educación, a la propiedad, etc. La vulneración de este derecho implica a los responsables el proceso penal por atentado contra los derechos lo define el art. 139 CPEB y su similar de Venezuela con la destitución del cargo inclusive.

Obligatoriedad de una respuesta formal y pronta

La petición deberá ser resuelta en los términos del art. 24 de la Constitución Política del Estado, es decir, (…) formal y pronta. Concordante con el art. 108 del mismo cuerpo constitucional; dicho de otra manera la administración pública debería sus actos someter al procedimiento administrativo de la Ley 2341 Ley de Procedimiento Administrativo.

Sin duda alguna la obligación de una respuesta formal y pronta es inobjetable que la administración pública debe conocer y resolver la petición independientemente si ésta pueda ser o no favorable. Y, no es que a falta de un requisito previo la respuesta sea negativa sino que él o la peticiónante puede subsanar de acuerdo a las observaciones.

El derecho a la pronta resolución no se reduce al simple deber del Estado de contestar, la respuesta de la administración debe ser coherente y además debe referirse al fondo de la materia sometida a su análisis por parte de los peticionarios, porque de lo contrario, no se haría efectiva la facultad de suscitar la intervención oficial en un asunto de interés general o particular, si bastara a la administración esgrimir cualquier argumento para dar respondida la petición.

Así, la Sentencia Constitucional de España T-426 de 1992 “manifestó que el ejercicio efectivo del derecho de petición supone el derecho a obtener una pronta resolución. Las dilaciones indebidas en la tramitación de la respuesta constituyen una violación del mencionado derecho fundamental o constitucional”. Recordemos lo señalado por  Miguel S. Marienhoff citado en la Primera Parte del Artículo. “El Estado tiene la obligación de resolver la petición de los administrados en el marco del orden constitucional y las leyes”. Quien recibe el derecho de petición no se puede limitar a dar una respuesta superficial; está obligado a dar una solución de fondo. Es decir, resolver el asunto o las interrogantes, responder la consulta o suministrar la información correspondiente, entre otros. De lo contrario la servidora o el servidor público incurre en causal de mala conducta e incluso en la comisión del delito previsto en el Parágrafo II del art. 139 de la Constitución, en concordancia con el art. 128 “Acción de Amparo Constitucional”. Además con el art. 51 del Código Procesal Constitucional, Ley 254/12.

Conclusión

A manera de reflexión, en la vida diaria de la población en su conjunto el mal que permanentemente se apropia es la ignorancia y la intolerancia, el poco interés de informarse acerca de los derechos y deberes fundamentales que se hallan al alcance de todos pero no la ejercen cuya responsabilidad no es atribuible más que la propia persona sujeto de derechos.

El Estado está ahí dispuesto mediante la Constitución garantizar el derecho de petición más no está obligado a imponer ese derecho.  La Petición es el derecho fundamental que tienen todas las personas para presentar peticiones respetuosas por motivos de interés general o particular ante las autoridades públicas o ante los particulares que cumplen una función pública, con el fin de que sean resueltas pronto y de una forma efectiva.

El silencio administrativo es inadmisible en el estado de derecho contemporáneo, por lo tanto, el ordenamiento jurídico debe determinar la obligación de la respuesta en toda petición o consulta y la de aportar en los recursos administrativo y acciones judiciales, todos los elementos de juicio que los interesados a los órganos judiciales dispongan sean conducentes para la aplicación del derecho, que no sólo es administrativo sino Mandato Constitucional.

El incumplimiento de esa obligación, como toda violación de norma jurídica, debe ser sancionado, tanto desde el punto de vista reparatorio como punitivo. En consecuencia, la solución generalizada en el derecho comparado de que el silencio se reputa como resolución ficta denegatoria que abre la posibilidad de impugnación ante los órganos jurisdiccionales, por sí sola es insuficiente.  

Finalmente, el carácter de resolución no significa que tenga ser positiva, tal vez sea negativa en el caso concreto, entiéndase bien, la petición debe ser respondida por la autoridad competente sea cual fuere el resultado, pero no cualquier respuesta sino aquello fundado en las normas de procedimiento administrativo, coherente y de estricto cumplimiento de las obligaciones de la función pública libre de todo acto arbitrario y abuso de poder público contrario a la constitución y a las leyes.

En un estado de derecho vigente y democracia las personas sin restricción ni discriminación alguna debemos ejercer ese Derecho de Petición, un derecho inviolable irrenunciable y mantenerla vigente es deber de todo ciudadano de los pueblos del mundo. José Ingenieros, argentino, filósofo contemporáneo decía: “La obediencia pasiva es domesticidad sin crítica y sin control, signo de sumisión o de atrevimiento; el cumplimiento del deber implica entereza y valentía, cumpliéndolo mejor quien se siente capaz de imponer sus derechos.”

Nota: A la opinión pública con la veneración que se merece, por la paciencia enorme de leer este comentario, el autor busca promover, motivar e integrar el anhelo de cultivar y enriquecer la cultura del comercio exterior, el derecho a vivir dignamente respetando el orden socialmente constituido. Por eso, es importante su aporte, es suficiente una inquietud tal vez un concepto que permita aclarar y mejorar el propósito de este comentario.